Rechtbank Oost-Brabant, 30-05-2017, ECLI:NL:RBOBR:2017:2920, 16_3238

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiseres exploiteert op de locatie [adres] een varkenshouderij. De inrichting omvat een IPPC-installatie. Op 8 november 2011 is voor de inrichting een revisievergunning verleend. Op 15 november 2012 is een milieuvergunning neutraal veranderen verleend. Deze vergunningen zijn onherroepelijk.

Op 1 juni 2012 heeft eiseres een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het (intern) wijzigen van varkensstallen bij haar varkenshouderij. Deze aanvraag betreft het oprichten van een loods ten behoeve van mestverwerking, een afleverruimte voor biggen, een kantine en silo’s ten behoeve van mestverwerking. Daarnaast voorziet deze aanvraag in het wijzigen van de dierbezetting en in mestverwerking. De aanvraag van 1 juni 2012 heeft betrekking op de activiteiten ‘bouwen’, ‘afwijken van het bestemmingsplan’ en ‘milieu’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op 17 augustus 2012 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor het aanleggen van een vijver en een aarden wal met beplanting ten behoeve van een landschappelijke inpassing. Deze aanvraag voorziet in de aanleg van een algenvijver. Deze aanvraag betreft ‘het uitvoeren van werkzaamheden’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo.

Verweerder heeft een voornemen tot (volledige) verlening van de omgevingsvergunning bekendgemaakt. Omwonenden en eiseres hebben tijdig een zienswijze ingediend tegen de ontwerp-omgevingsvergunning.

Op 14 december 2016 heeft eiseres nieuwe plannen ingediend die voorzien in de sloop van twee oude stallen en de bouw van twee nieuwe stallen, waarvan er één mede voorziet in de algenkweek. Deze plannen zullen door verweerder worden meegenomen in de gebiedsvisie die door de gemeenteraad zal worden vastgesteld.

Eiseres heeft aangegeven dat het bestreden besluit niet vermeldt waarom de bouw van de kantine is geweigerd.

Verweerder heeft de bouw van de kantine geweigerd omdat de bouw van de berenstal met afleverruimte is geweigerd.

De bouw van de kantine is niet in strijd met het bestemmingsplan en stuit evenmin op een van de andere weigeringsgronden in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. De kantine heeft geen enkel technisch verband met de bouw van de berenstal met afleverruimte. Het gebouw is gepland op een andere plek in de inrichting. Anders dan verweerder lijkt te veronderstellen, is het toegestaan om in dit geval de aanvraag gedeeltelijk te verlenen. Verweerder heeft dit overigens gedaan in het bestreden besluit door het bouwen van de mestverwerkingsinstallatie toe te staan. Onder deze omstandigheden moet verweerder de bouw van de kantine toestaan, gelet op het limitatief-imperatieve toetsingskader van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Deze beroepsgrond slaagt.

Eiseres stelt ook dat de weigering van de omgevingsvergunning voor het aanleggen van de algenvijver en het vergroten van de infiltratievijver niet deugdelijk is gemotiveerd. In de eerste plaats is niet aangegeven waarom het wijzigen van de inrichting op dit onderdeel is geweigerd. Onduidelijk is wat verweerder van toetsingskader heeft doen wijzigen bij gebreke van zienswijzen op dit punt. De weigeringsgrond “verlies van vegetatie” als mogelijk gevolg van de gedeeltelijke afdekking van de bodem klopt niet. Ter plaatse is een weiland aanwezig en geen waardevolle vegetatie. Bovendien kan volgens artikel 1 van bijlage II van het bestemmingsplan alleen “vernatting” leiden tot weigering van de omgevingsvergunning wegens verlies van vegetatiewaarden, aldus eiseres.

Verweerder heeft in het verweerschrift aangegeven dat de onderdelen aanleggen algenvijver en het milieuonderdeel algenkweek onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn doordat zonder de algenvijver het proces van de kweek van de algen niet kan plaatsvinden. Het spuiwater van de luchtwassers wordt behandeld in de algenreactor. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat het spuiwater van de luchtwasser van de berenstal mede wordt gebruikt in de algenvijver en dat, nu de berenstal is geweigerd, ook het milieuonderdeel algenkweek moet worden geweigerd. De vergunning voor de algenvijver is geweigerd omdat door het afgraven van de grond en het gedeeltelijk afdekken van de bodem teneinde de algenvijver te realiseren, verlies van vegetatie optreedt. Volgens verweerder is tijdens de procedure het bestemmingsplan gewijzigd en is besloten grotere waarde te hechten aan de aanwezige vegetatie. Verweerder heeft het aanleggen van de algenvijver verder geweigerd omdat in de toekomstplannen van eiseres de algenkweek inpandig is gepland in de bovenste bouwlaag van een nieuwe stal. Verweerder tracht een gebiedsvisie te ontwikkelen waarin deze plannen worden meegenomen en hecht daarom een grotere waarde aan de aanwezige vegetatie.

Op het perceel [adres] zijn drie bestemmingsplannen van toepassing: “Actualisatie Buitengebied Sint-Michielsgestel”, “Actualisatieplan Buitengebied” en “Buitengebied Sint-Michielsgestel”. De plek waar de algenvijver is gepland heeft volgens het bestemmingsplan “Buitengebied Sint-Michielsgestel” de enkelbestemming “Agrarisch”, de dubbelbestemming “Waarde-Archeologie” en – voor zover relevant voor de aanleg van de algenvijver – de gebiedsaanduiding “historisch landschappelijk gebied”. De algenvijver ligt buiten het bouwvlak. Ingevolge artikel 3.8.1 van het bestemmingsplan “Actualisatieplan Buitengebied” geldt een aanlegvergunningplicht voor de aanleg van de algenvijver. Niet in geschil is dat de aanleg van de algenvijver geen gevolgen heeft voor de aanwezige archeologische waarde. Ingevolge artikel 3.8.2 van het bestemmingsplan “Actualisatieplan Buitengebied” moet worden gekeken naar de mogelijke gevolgen in bijlage 2 van het bestemmingsplan. De mogelijke gevolgen die in deze bijlage worden genoemd zijn vernatting, verlies aan waarden in de bodem (archeologische waarden, bodemkundige waarden), verlies ecologische gradiënt bij slootkanten, poelen, laagtes en overig microreliëf, verlies microreliëf en aardkundige vormen (bv. oude stroomgeulen, steilranden) en verlies vegetatiewaarden.

Het milieuonderdeel algenkweek is onlosmakelijk verbonden met het aanleggen van de algenvijver. Er is echter geen onlosmakelijke samenhang, zoals bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo tussen de bouw en het in werking hebben van de berenstal en de aanleg van de algenvijver. De algenvijver kan ook worden gevuld met spuiwater van de luchtwassers van de overige stallen en het spuiwater van de berenstal hoeft niet in de algenvijver. Verweerder heeft dit miskend en kon de omgevingsvergunning voor het aanleggen en in werking hebben van de algenvijver niet weigeren vanwege de uitkomst van de besluitvorming omtrent de berenstal. In het bestreden besluit is in reactie op zienswijzen van omwonenden reeds aangegeven dat er geen nadelige milieugevolgen zijn verbonden aan de algenvijver. De rechtbank begrijpt dat verweerder het aanleggen (en aansluitend daarop het in werking hebben) van de algenvijver uitsluitend verbiedt vanwege de aanwezige vegetatiewaarden. Ondanks dat hierom is gevraagd tijdens de inlichtingencomparitie, heeft verweerder niet inzichtelijk gemaakt welke vegetatiewaarden aanwezig zijn en waarom deze vegetatiewaarden niet verloren mogen gaan. De rechtbank gaat er daarom van uit dat er niets anders aanwezig is dan een gewoon weiland. Verweerder heeft hierin geen aanleiding kunnen zien om de vergunning voor het aanleggen van de algenvijver te weigeren. De rechtbank acht het evenmin toelaatbaar om de aanleg van de algenvijver te weigeren om een toekomstige gebiedsvisie aan eiseres op te leggen. Verweerder kan eiseres niet dwingen om te overleggen of om verweerder welgevallige toekomstplannen uit te voeren. Eiseres heeft bovendien voldoende aannemelijk gemaakt dat zij (ook bij realisatie van de toekomstplannen) baat heeft bij een omgevingsvergunning voor de aanleg van een algenvijver om met de algenkweek ervaringen op te doen. De rechtbank concludeert dat verweerder niet in redelijkheid de omgevingsvergunning voor het aanleggen en in werking hebben van de algenvijver heeft kunnen weigeren.

Volgens eiseres is de weigering met betrekking tot het wijzigen van de dieraantallen, het oprichten en in werking hebben van de berenstal en het bouwen van de berenstal evenmin gemotiveerd. Eiseres wijst er op dat in de ontwerpbeschikking geen sprake was van een voornemen tot weigering.

In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat de omgevingsvergunning voor het milieuonderdeel is geweigerd vanwege gezondheidsrisico’s die zijn geduid in het Onderzoek Veehouderij en gezondheid omwonenden (VGO-onderzoek) van het RIVM. Naar aanleiding van de inlichtingencomparitie heeft verweerder dit nader gemotiveerd. Verweerder heeft verwezen naar de Notitie Handelingsperspectieven veehouderij en volksgezondheid (de Notitie) van het bestuurlijk platform omgevingsrecht (een samenwerkingsverband van de provincie Noord-Brabant, de Brabantse omgevingsdiensten, de GGD en enkele gemeenten). In de Notitie is een aanzet gegeven voor een endotoxine toetsingskader. Verweerder stelt vast dat in de bestaande situatie de adviesgrenswaarde van 30 EU (endotoxine-units) per m³ van de Gezondheidsraad (zoals deze is geformuleerd in het rapport van de Gezondheidsraad “Gezondheidsrisico’s bij veehouderijen” van 30 november 2012) wordt overschreden. Ondanks dat in de nieuwe situatie sprake is van een afname van de gezondheidsrisico’s als gevolg van de afname van de emissies van fijn stof, ziet verweerder aanleiding om de vergunning te weigeren vanwege de toename van dierenaantallen. Verweerder acht het daarnaast niet acceptabel dat door de uitbreiding in dierenaantallen sprake blijft van een verhoogd cumulatief risico op overschrijding van de adviesgrenswaarde gelet op de aanwezigheid van enkele andere intensieve veehouderijen in de omgeving. Verweerder verwacht dat maatregelen voor een verdere verlaging van de uitstoot van endotoxinen te kostbaar zijn en ziet daarom aanleiding de vergunning voor wat betreft dit onderdeel te weigeren.

Indien door het in werking zijn van een inrichting risico’s voor de volksgezondheid kunnen ontstaan, moeten deze risico’s, gelet op artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 1.1, tweede lid, en artikel 2.13, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo, bij de beoordeling van de aanvraag worden betrokken. De rechtbank stelt voorop dat voor diverse milieuonderdelen die van invloed kunnen zijn op de volksgezondheid, wettelijke en beleidsmatige toetsingskaders zijn gevormd, veelal op basis van heersende wetenschappelijke inzichten. Het ligt op de weg van degene die zich op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid beroept om, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat deze toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. In de uitspraak van 2 oktober 2013 (ECLI:NL:RBOBR:2013:5445) over een varkenshouderij heeft de rechtbank in het rapport van de Gezondheidsraad uit 2012 geen aanleiding gezien om de wettelijke toetsingskaders voor de emissies van geur en fijn stof ontoereikend te achten. De rechtbank zag in het advies van de Gezondheidsraad uit 2012 evenmin een indicatie dat aan het houden van varkens en de hiermee samenhangende mogelijke verspreiding van micro-organismen, risico’s voor de volksgezondheid zijn verbonden. De rechtbank heeft in aanmerking genomen dat de Gezondheidsraad in zijn advies zelf heeft aangegeven geen uitspraken over deze risico’s te kunnen doen en de indruk te hebben dat onder reguliere omstandigheden de microbiële risico’s voor omwonenden beperkt zijn. De rechtbank overwoog op gelijke wijze in de uitspraak van 17 oktober 2014 (ECLI:NL:RBOBR:2014:6305).

In de Notitie is een aanzet gegeven voor een toetsingskader voor de aanvaardbaarheid van verspreiding van endotoxinen als gevolg van varkenshouderijen en pluimveehouderijen. De Notitie gaat uit van de adviesgrenswaarde van de Gezondheidsraad uit 2012 als aanvaardbare norm. Op basis van het VGO-onderzoek en een onderzoek door Erbrink Stacks Consult op 5 september 2016 naar de endotoxineconcentraties rond stallen, is een verband gelegd tussen de emissie van fijn stof en de verspreiding van endotoxine. De berekeningen van Erbrink Stacks Consult hebben betrekking op 3 typen dieren (vleeskuikens, leghennen en vleesvarkens) en in 8 schaalgrootten. In de rapportage van Erbrink Stacks Consults wordt wel gewezen op een aantal onzekerheden. In de Notitie wordt een voorzet gegeven voor een beleidskader. Er wordt gepleit om vergrotingen van bestaande overschrijdingen en nieuwe overschrijdingen van de adviesgrenswaarde te voorkomen. In de Notitie wordt verder aangegeven dat nader onderzoek wordt gedaan naar de invloed van een eventuele cumulatie maar dat die gegevens nog niet bekend zijn.

Anders dan in het advies van de Gezondheidsraad uit 2012, ziet de rechtbank in het VGO-onderzoek in combinatie met de Notitie en het onderzoek door Erbrink Stacks Consult wel een indicatie dat sprake kan zijn van een risico voor de volksgezondheid als gevolg van de verspreiding van endotoxinen voor de in het onderzoek van Erbrink Stacks Consult genoemde diersoorten. Verweerder heeft in de Notitie echter ten onrechte aanleiding gezien de gevraagde vergunning te weigeren. In de eerste plaats voorziet de aanvraag in een wijzigen van de veebezetting maar niet in de diersoorten die zijn genoemd in het onderzoek van Erbrink Stacks Consult. Voorts past verweerder het toetsingskader in de Notitie verkeerd toe. De Notitie adviseert geen weigering in geval van een afname van de verspreiding van endotoxinen gekoppeld aan een toename van dierenaantallen. De Notitie beoogt enkel vergroting van bestaande overschrijdingen en nieuwe overschrijdingen te voorkomen. Dat is hier niet aan de orde omdat hoe dan ook sprake is van een afname van de overschrijding. Daarom ziet de rechtbank niet in waarom de enkele toename in dierenaantallen eiseres kan worden tegengeworpen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat bijvoorbeeld in artikel 3, vierde lid, van de Wet geurhinder en veehouderij ook de mogelijkheid wordt gecreëerd om dierenaantallen te laten toenemen bij een voldoende afname van de geurbelasting. Tot slot betrekt verweerder ten onrechte de aanwezigheid van andere veehouderijen bij de weigering, terwijl de Notitie weliswaar cumulatie benoemt, maar duidelijk aangeeft dat hier nog nader onderzoek naar moet worden gedaan en dat de cumulatie van endotoxine nog niet kwantitatief kan worden bepaald. Bovendien heeft verweerder nagelaten een afweging te maken van de risico’s in het gebied zoals door de Notitie wordt voorgestaan. Tot slot heeft verweerder nagelaten te motiveren hoe een eventueel gezondheidsrisico bij een andere inrichting eiseres bij de verlening van een omgevingsvergunning voor het wijzigen van de inrichting kan worden tegengeworpen. Van eiseres kan namelijk nooit worden verwacht dat zij maatregelen neemt binnen een andere inrichting. Een gebiedsgerichte benadering past daarom eerder in het ruimtelijke spoor, dan in het milieuspoor.

De rechtbank geeft géén oordeel over de aanvaardbaarheid van de adviesgrenswaarde en de juistheid van de relatie tussen de emissie van fijn stof en de verspreiding van endotoxinen die in de Notitie en het onderzoek van Erbrink Stacks Consult wordt gelegd. Dit vereist inschakeling van een deskundige. Gelet op de gebrekkige motivering van het bestreden besluit, ziet de rechtbank hiervoor geen aanleiding. De rechtbank concludeert dat verweerder de weigering van de vergunning voor het wijzigen van de inrichting (dierbezetting) onvoldoende heeft gemotiveerd.

6. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, voor zover hierbij de aanvragen van 1 juni 2012 en 17 augustus 2012 worden geweigerd. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen, omdat niet valt uit te sluiten dat omwonenden rechtsmiddelen willen aanwenden tegen een nieuw besluit. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van twee maanden. De rechtbank zal wel bepalen dat bij het nemen van dit nieuwe besluit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) buiten toepassing blijft. Dat betekent dat tegen het te nemen besluit rechtstreeks beroep bij deze rechtbank zal openstaan. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de aanvragen zelf dateren uit 2012.

7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.237,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het bijwonen van de inlichtingencomparitie met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).