Rechtbank Limburg, 15-05-2017, ECLI:NL:RBLIM:2017:4408, AWB - 16 _ 1947u + AWB - 16 _ 2046u + AWB - 16 _ 2183u

1. Verweerder heeft aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een hotel met horeca, parkeergarage en appartementen. Het plan gaat uit van een hotel met een capaciteit van 56 kamers met horecavoorzieningen voor de hotelgasten, zoals ontbijtruimte/lounge/bar, keuken en een terras aan de kop van het gebouw aan de Roerkade. De hoofdingang van het hotel bevindt zich op ongeveer 80 meter van de Stenen Brug over de Roer. De woonfunctie wordt gevormd door 30 appartementen in het zuidelijk deel van de bouwmassa, waarbij een trappenhuis de scheiding vormt tussen het hotel en de appartementen. Op de begane grond, aan de Roerkade, wordt een ingang gerealiseerd naar de parkeerkelder die voorziet in 68 parkeerplekken.

Bij het bestreden besluit is omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’ (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo), ‘het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen’(artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo), ‘het maken van een uitweg’ (artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo) en ‘het maken of voeren van handelsreclame’ (artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder h, van de Wabo).

2. In artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is, voor zover relevant, bepaald dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 van de Awb naar voren heeft gebracht. De rechtbank stelt vast dat in de zaak met zaaknummer 16/2183 eisers [eiser 7], [eiser 9] en [eiser 12] geen zienswijze hebben ingediend (of ondertekend) tegen het ontwerp van het bestreden besluit. Dat betekent dat deze eisers niet kunnen worden ontvangen in hun beroep. De rechtbank zal het beroep in de zaak 16/2183 in zoverre dan ook niet-ontvankelijk verklaren.

Voor zover in het vervolg sprake is van eisers, zijn bedoeld de eisers in de drie zaken met uitzondering van [eiser 7], [eiser 9] en [eiser 12].

3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het, voor zover relevant en in geding, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk;

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (…).

a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;

b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;

c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.

4. Verweerder heeft beslist en heeft moeten beslissen op de aanvraag in de vorm en omvang zoals ingediend op 23 december 2015. Dat en in hoeverre bij deze aanvraag is afgeweken van een eerdere aanvraag is voor de beoordeling van de aanvraag van

23 december 2015 en de daarop volgende verlening van de omgevingsvergunning niet relevant. Dat betekent ook dat voor zover er ten opzichte van een eerder plan sprake is van een verschuiving van 8 meter, dit voor de toetsing van het bestreden besluit niet relevant is.

5. Voor zover in beroep gronden zijn aangevoerd die zien op de brandveiligheid van het bouwplan, is de rechtbank van oordeel dat brandveiligheidsvoorschriften uit het Bouwbesluit strekken tot bescherming van de veiligheid van de gebruikers van het bouwplan en mede van de bewoners van belendende woningen. Van belendende woningen is in het geval van eisers echter geen sprake omdat tussen de woningen van eisers en het bouwplan aan de ene kant de Roersingel ligt en aan de andere kant de Roer. Het relativiteitsbeginsel van artikel 8:69a van de Awb staat daarom op dit punt in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit. Deze gronden slagen niet.

6. De beroepsgronden betreffen verder de omgevingsvergunning voor zover die is verleend voor de activiteit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.

7. De rechtbank heeft in dat kader de vragen te beantwoorden of verweerder alle relevante belangen juist en volledig in kaart heeft gebracht en de betrokken belangen heeft afgewogen op een wijze die de rechterlijke toetsing kan doorstaan. De aan verweerder toekomende bevoegdheid tot het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in afwijking van het bestemmingsplan is discretionair van aard. Dit betekent dat dient te worden gerespecteerd dat verweerder in beginsel over een zekere mate van vrijheid beschikt om naar eigen inzicht en goeddunken uitvoering te geven aan die bevoegdheid. De beslissing om al dan niet de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in afwijking van het geldende bestemmingsplan is derhalve afhankelijk van de inzichten die bij verweerder bestaan over de gewenste planologische ontwikkelingen in het betreffende gebied en de mogelijkheden die in de visie van verweerder daartoe bestaan. De door de rechtbank uit te voeren toetsing zal zich om die reden dienen te beperken tot de vraag of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid tot de verlening van de in geding zijnde omgevingsvergunning is kunnen komen. Verder is bij de aan te leggen toets van belang of verweerder met het nemen van het bestreden besluit in strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur heeft gehandeld.

8. Op het perceel rust ingevolge het vigerende bestemmingsplan ‘Roerdelta fase 1’ van 31 maart 2011 de enkelbestemming ‘wonen-4’. Hier zijn volgens dat bestemmingsplan 100 (gestapelde) appartementen voorzien alsmede commerciële ruimten in (een deel van) de plint. Niet in geschil is dat het realiseren van een hotelvoorziening en het gebruik voor horeca in strijd is met de op het perceel rustende woonbestemming. Verder staat ook niet ter discussie dat sprake is van een overschrijding van de maximaal toegestane bouwhoogte van 19 meter voor het hotel en van 15,5 meter voor de appartementen, dat sprake is van overschrijding van het toegestane aantal bouwlagen en dat de entree van het hotel gedeeltelijk binnen de verkeersbestemming valt.

9. Verweerder is op grond van het hiervoor genoemde artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten 3º, van de Wabo bevoegd ten behoeve van de realisering van het project af te wijken van de voorschriften van het bestemmingsplan, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Ten behoeve van de omgevingsvergunning is in het onderhavige geval door Adviesbureau Theelen een ruimtelijke onderbouwing van 23 mei 2016 opgesteld.

De ruimtelijke onderbouwing moet overeenstemmen met de aard en de omvang van de voorgenomen activiteit, de mate van ingrijpendheid, de actualiteit van het gemeentelijk ruimtelijk beleid, de relevantie voor het ruimtelijk beleid van de andere overheden en de aard van de eventueel tegen de voorgenomen activiteit ingebrachte bedenkingen. Aan de ruimtelijke onderbouwing dienen zwaardere eisen te worden gesteld naarmate de inbreuk op het planologisch regime groter is.

10. In de ruimtelijke onderbouwing is er, onbestreden, vanuit gegaan dat het in geding zijnde bouwplan (voor zover het betreft de functiewijziging voor gebruik als hotel) is aan te merken als een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro, zodat de in dit artikel bedoelde ladder van duurzame verstedelijking van toepassing is. Wanneer met een omgevingsvergunning als thans aan de orde een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt, dient de toelichting een beschrijving te bevatten van de behoefte aan die voorgenomen ontwikkeling. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro bevat een motiveringsvereiste en vraagt om explicitering van gemaakte keuzes. Het schrijft geen vooraf bepaald resultaat voor. Het strekt ertoe vanuit ruimtelijk oogpunt onaanvaardbare leegstand en onnodig ruimtebeslag te voorkomen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:448). Bij de behoefte kan het ook gaan om de kwalitatieve behoefte (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3444).

11. Eisers hebben bestreden dat het bouwplan voorziet in een actuele regionale behoefte en dat bij het onderzoek daarnaar niet is uitgegaan van de meest recente gegevens, omdat de onderzoeksresultaten van ZKA Consultants (ZKA) van februari 2016 ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten en daaruit voortvloeit dat er geen ruimte meer resteert op de hotelmarkt. Verder stellen eisers dat er geen onderscheidende familiekamers worden gerealiseerd en er geen verbindingsdeuren tussen de kamers komen.

12. De rechtbank stelt vast dat de onderscheidende (16+8; 43% van de 56 hotelkamers) familiekamers wel worden gerealiseerd, weliswaar niet met tussendeuren maar met een ‘voorportaaltje’ dat toegang geeft tot twee, via dat voorportaal, te koppelen kamers.

De door eisers aangevoerde gronden over het ontbreken van tussendeuren en over de consequenties van tussendeuren voor de brandveiligheid, missen dan ook feitelijke grondslag.

13. ZKA heeft op verzoek van verweerder(s gemeente) een studie verricht als voorbereiding voor (nieuw) hotelbeleid en de resultaten van dat onderzoek zijn aanvankelijk door verweerder buiten beschouwing gelaten, omdat het rapport nog niet was vastgesteld en deze studie is verricht in een ander kader.

De rechtbank merkt op dat in het rapport van ZKA (ook) antwoord wordt gegeven op de vraag naar de marktruimte voor verdere groei van het aantal hotels/hotelkamers in Roermond, uitgesplitst naar segment, type hotel, locatie, etc. Dat betekent dat de resultaten van dit onafhankelijke onderzoek mede zien op beantwoording van de vraag naar de actuele regionale behoefte. Naar het oordeel van de rechtbank is er dan ook geen reden geweest bij de verlening van de omgevingsvergunning de resultaten van dit onderzoek niet mede in ogenschouw te nemen. ZKA komt tot de aanbeveling dat de marktruimte op de hotelmarkt beperkt is, er geen ruimte is voor reguliere plannen en er derhalve een terughoudend hotelbeleid gevoerd moet worden. Desondanks komt ZKA tot de aanbeveling dat het wel verantwoord is om een constructieve houding aan te nemen tegenover het met de thans voorliggende omgevingsvergunning vergunde hotel. Daarbij betrekt ZKA dat dit hotel additionele doelgroepen uit het familiesegment kan aanboren. Het rapport van ZKA leidt dus niet tot een andere conclusie dan reeds uit het rapport van Laarakkers volgde.

14. In hetgeen eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat met het voorgaande onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd dat het project voorziet in een actuele regionale behoefte. Hierbij betrekt de rechtbank ook dat verweerder, in navolging van Laarakkers, voldoende het zoekgebied van 15 km rondom de stad Roermond heeft gemotiveerd door uit te gaan van de consument die bewust voor verblijf in Roermond kiest. Uitbreiding van het zoekgebied tot 25 km rondom Roermond zou betekenen dat de omliggende steden Weert, Sittard en Venlo meegenomen zouden moeten worden, terwijl redelijkerwijs te verwachten is dat een consument die kiest voor Roermond niet zijn zoekgebied in die omvang bepaalt. Er is dan ook geen aanleiding voor de conclusie dat de redelijkerwijs te verwachten actuele regionale behoefte voor het hotel in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld. De betogen falen.

15. Nu er een actuele regionale vraag is vastgesteld, is ook in de motivering van de locatiekeuze de (tweede trede van de) ladder van duurzame verstedelijking van toepassing. Ten behoeve van de ruimtelijke onderbouwing dient gemotiveerd te worden in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden (dan wel gebouwen) door herstructurering, transformatie of anderszins. De in aanmerking komende panden zijn in de ruimtelijke onderbouwing beschreven en getoetst aan verschillende aspecten van haalbaarheid. Anders dan eisers is de rechtbank met verweerder van oordeel dat niet per pand een inschatting van de financiële haalbaarheid moet worden gemaakt als een pand al vanwege (on)wenselijkheid dan wel wet- en regelgeving niet geschikt is beoordeeld en om die reden afvalt. Dat betoog slaagt niet.

16. Voor zover eisers hebben gesteld dat de locatiekeuze strijdig is met de Horecanota 2007 heeft verweerder erop gewezen dat in die nota geen specifiek beleid is opgenomen voor nieuwe initiatieven voor hotels. In de ruimtelijke onderbouwing zijn de concentratiegebieden voor horeca, waaronder de Roerkade, beschreven en is geconcludeerd dat het geplande hotel als onderdeel van het horecacluster Roerkade passend is binnen het ruimtelijk clusterbeleid van de gemeente.

Als gezegd heeft verweerder te beslissen op de aanvraag en heeft verweerder dus ook de door vergunninghoudster gemaakte locatiekeuze als uitgangspunt moeten nemen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat deze locatie, aansluitend aan het kerngebied Roerkade, niet hoeft af te stuiten op de inhoud en strekking van de Horecanota 2007, voor zover al van toepassing, terwijl er ook nog eens ruimte is om van dit beleidsuitgangspunt af te wijken. Voor zover al gezegd moet worden dat met de bestreden omgevingsvergunning horeca wordt gerealiseerd buiten de kerngebieden, wijst de rechtbank er andermaal op dat de bij het hotel behorende horeca van beperkte betekenis en omvang is. Eisers betogen slagen niet.

17. Eisers hebben aangevoerd dat zij geluidoverlast vrezen door de horecabestemming, mede omdat het terras waarvan zij de overlast vrezen gelegen is aan het water en bovendien de dempende groenstrook is vervallen.

18. Eisers hebben aangevoerd dat de parkeerbehoefte niet juist en inzichtelijk is berekend en dat er onvoldoende borging is voor de door vergunninghoudster aangekochte parkeerplaatsen.

De parkeerbehoefte van het bouwplan is bepaald aan de hand van de gemeentelijke Nota parkeernormen 2014. Voor de parkeerbehoefte van het driesterrenhotel is uitgegaan van 3,1 parkeerplaatsen per tien kamers; dit resulteert in (5,6 x 3,1 =) 17,36, afgerond 17 parkeerplaatsen. Voor de parkeerbehoefte van de 30 appartementen in de categorie 100 tot 160 m² bruto vloeroppervlak is uitgegaan van 1,6 parkeerplaats per woning; dit resulteert in (30 x 1,6 =) 48 parkeerplaatsen. Voor de commerciële dienstverlening heeft verweerder een behoefte in aanmerking genomen van (3,4 parkeerplaatsen per 100 m² bvo; 310 m² bvo voor commerciële dienstverlening; 3,1 x 3,4 =) 10,54, afgerond 10 parkeerplaatsen. Voor het gehele bouwplan gaat het volgens verweerder om een parkeerbehoefte van (17 + 48 + 10 =) 75 parkeerplaatsen. Hoewel het meer voor de hand ligt om afronding naar boven toe te passen (als 17,36 parkeerplaatsen nodig zijn, is 17 te weinig) en eerst af te ronden nadat de parkeerbehoefte voor de verschillende functies is opgeteld (17,36 + 48 + 10,54 = 75,9, af te ronden op 76) ziet de rechtbank, mede in aanmerking genomen het hierna volgende, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder van een te lage parkeerbehoefte is uitgegaan.

19. In de parkeergarage werden ten tijde van de vergunningverlening 68 parkeerplaatsen voorzien. Daarnaast heeft vergunninghoudster 15 parkeerplaatsen onder de Soleatoren aan de Maasboulevard gekocht die ook volgens de nota parkeernormen mee in aanmerking mogen worden genomen om te kunnen voorzien in de parkeerbehoefte. De rechtbank verwijst in dit kader naar de (daarvoor) gesloten koopovereenkomst(en), waarin volgens de Nota parkeernormen 2014 moet zijn beschreven op welke momenten de parkeerplaatsen toegankelijk zijn, hoe de parkeerplaatsen beschikbaar blijven gedurende de aanwezigheid van functies en hoe de overeenkomst overgaat op een nieuwe huurder/eigenaar van het betreffende pand. Dat in aanmerking nemende, is voldoende geborgd dat ten behoeve van het bouwplan (68 + 15 =) 83 parkeerplaatsen beschikbaar zijn. De betogen slagen niet.

20. Wat de verkeersproductie vanwege het bouwplan betreft is in de ruimtelijke onderbouwing geconcludeerd dat de toename in voertuigbewegingen naar verwachting geen invloed zal hebben op de betrouwbare en veilige afwikkeling van het verkeer. Daarnaast wordt er van uit gegaan dat er met de door Bureau Kragten d.d. 21 december 2015 geformuleerde uitgangspunten sprake is van een voldoende verkeersontsluiting en bereikbaarheid van de parkeerruimtes. Eisers hebben daartegenover gesteld dat de verkeerssituatie al rampzalig is en door de realisatie van de bijkomende functies nog erger zal worden. Met die enkele niet onderbouwde stelling zonder deskundig tegenrapport ziet de rechtbank geen aanleiding voor de conclusie dat verweerder het bestreden besluit op dit punt onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid of onvoldoende draagkrachtig heeft onderbouwd. Van de zijde van eisers zijn foto’s van met gestalde fietsen overbelaste situaties overgelegd. De relatie met de thans aan de orde zijnde omgevingsvergunning vermag de rechtbank echter niet in te zien. De betogen slagen niet.

21. Eisers hebben betoogd dat in het gebied waarop de verleende omgevingsvergunning ziet de beschermde diersoort bever is ontdekt. Bij de quick scan ten behoeve van het bouwplan door Bureau Meervelt van november 2015 is echter al onderkend dat de bever, die aan de andere zijde van de brug (niet grenzend aan het plangebied) een oeverhol heeft, ook wel foerageert op het talud bij het perceel van het bouwplan. In het rapport is gemotiveerd dat de bouw van het hotel naar verwachting geen nadelig effect heeft op het leefgebied van de bever mits de zijde van het hotel aan de oever geen verblijfsfunctie krijgt waarbij, ten opzichte van de situatie van het perceel als parkeerplaats, meer geluidsverstoring en/of optische verstoring kunnen optreden. Om te zorgen dat hotelgasten en/of passanten en hun eventuele honden geen toegang hebben tot het talud en de oever wordt in de quick scan geadviseerd een afscheiding aan te brengen en loslopende honden te verbieden. Nu dit rapport onderdeel uitmaakt van de aanvraag, maken deze geadviseerde maatregelen onderdeel uit van de verleende omgevingsvergunning. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor de conclusie dat verweerder het bestreden besluit op dit punt onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid of onvoldoende draagkrachtig heeft onderbouwd.

22. Door [eiseres 2] is betoogd dat de schaduwwerking van het hotel in haar woning niet juist in kaart is gebracht nu in de bezonningsstudie ten onrechte er van uit is gegaan dat de bomenrij aan de oever van de Roer in volle omvang blijft staan en dat het effect van de nieuwbouw met gesnoeide bomen op de bezonning anders is. Bovendien laten bomen licht door terwijl daarvan bij een massief bouwblok, hoger dan de bomen ooit waren, geen sprake is.

23. Eisers hebben aangevoerd dat de oude beeldbepalende bomen langs de Roer te rigoureus zijn gesnoeid, dat het effect van het kandelaberen op de levensvatbaarheid van de bomen onzeker is en dat het kandelaberen de privacy van omwonenden schaadt. Daarnaast hebben eisers betoogd dat de herplantplicht onvoldoende concreet is geborgd nu er geen garanties zijn dat gelijkwaardige bomen worden teruggeplaatst. Verder hebben eisers aangevoerd dat de bomenrij van belang is voor het Natura 2000 gebied de Roer, waartoe ook de bevers behoren, en voor bescherming van de privacy en het behoud van de natuurlijke kwaliteit.

24. De rechtbank is op grond van het vorenstaande van oordeel dat verweerder alle relevante belangen juist en volledig in kaart heeft gebracht en de betrokken belangen heeft afgewogen op een wijze die de rechterlijke toetsing kan doorstaan. De wijze waarop verweerder van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt door de gevraagde omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen, doorstaat eveneens de aan de rechter toekomende terughoudende toets. De rechtbank is niet tot de conclusie gekomen dat er sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid tot de verlening van de in geding zijnde omgevingsvergunning is kunnen komen of in strijd heeft gehandeld met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Daarbij komt groot gewicht toe aan het feit dat het bestemmingsplan ‘Roerdelta fase 1’ al een omvangrijke bouwmassa met een vergelijkbare impact mogelijk maakt, dat de afwijking daarvan niet groot is en dat de afstand tot de woningen van eisers voor zover zij in de Voorstad wonen zo’n 60 meter bedraagt. [eiser 1] woont weliswaar dichterbij, aan de overkant van de Roersingel, maar wel in een horecaconcentratiegebied.

25. De beroepen zijn ongegrond en voor proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.