Rechtbank Amsterdam, 04-07-2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:4926, AMS 15/5067

Bij brief van 14 maart 2015 (de rechtbank leest: 2016) heeft eiseres het beroep tegen het met een beslissing gelijk te stellen niet tijdig beslissen ingetrokken en verzocht om een proceskostenvergoeding.

De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met het instellen van het beroep tegen het niet tijdig beslissen heeft gemaakt. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 495,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).

Op grond van artikel 8:41, zevende lid, van de Awb dient verweerder tevens het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.

De rechtbank moet allereerst ambtshalve beoordelen of het primaire besluit en het bestreden besluit bevoegd zijn genomen. Dat betekent dat de rechtbank moet onderzoeken of de NVWA ten tijde van het primaire besluit en verweerder ten tijde van het bestreden besluit de bevoegdheid had om de gevraagde handhavingsbesluiten te nemen.

Gelet op artikel 5:4 van de Awb had verweerder deze bevoegdheid alleen als zowel de overtreding als de sanctie daarop voorafgaande aan de gedraging bij of krachtens een wettelijk voorschrift was omschreven en de bevoegdheid tot het opleggen van de sanctie bij of krachtens wettelijk voorschrift aan verweerder was verleend. Het gaat dan om de bevoegdheid om op te treden tegen het niet beschikken over het vereiste stelstel van zorgvuldigheidseisen dat is neergelegd in artikel 4 van de Verordening (nader uitgewerkt in artikel 6 van de Verordening) en het niet voldoen aan artikel 5 van de Verordening (overleggen van bepaalde handelsgegevens).

Partijen hebben zich desgevraagd in de brieven van 24 februari en 14 maart 2017 primair op het standpunt gesteld dat de bevoegdheid om handhavend op te treden is gebaseerd op artikel 18, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 112 van de Flora- en faunawet (Ffw) zoals die luidde ten tijde van het primaire en het bestreden besluit. De Ffw is per 1 januari 2017 vervallen en opgevolgd door de Wet Natuurbescherming. De gedragingen zijn immers verboden in artikel 2 van het Besluit uitvoering Europese houtverordening (het Besluit), dat is gebaseerd op artikel 18 van de Ffw.

Artikel 18 van de Ffw biedt de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur de verboden, bedoeld in de artikelen 8 tot en met 16 te wijzigen en nieuwe verboden te stellen inzake de in die artikelen geregelde onderwerpen. De vraag is dus of de verplichtingen uit artikel 4 en 5 van de Verordening vallen onder de in die artikelen geregelde onderwerpen. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is.

De artikelen 8 tot en met 16 van de Ffw bevatten verbodsbepalingen die betrekking hebben op beschermde inheemse en uitheemse dier- en plantensoorten. Artikel 13 van de Ffw bevat bepalingen betreffende het bezit en de handel van aangewezen beschermde soorten. Niet is echter gebleken dat onder de in deze artikelen genoemde beschermde inheemse of uitheemse plantensoorten ook het hout valt waarover de Verordening handelt. De in artikel 4 en 5 van de Verordening opgenomen verplichtingen zien immers op het op de markt brengen van illegaal gewonnen hout of producten van dergelijk hout en op het betrachten door marktdeelnemers van zorgvuldigheid wanneer dergelijk hout of houtproducten op de markt worden gebracht. Het gaat in die artikelen dus niet om (soorten) beschermd hout maar om al het hout dat illegaal is gewonnen. Dat is dus veel ruimer dan de (strikte) verbodsbepalingen uit de artikelen 8 tot en met 16. Onder punt 3 van de preambule van de Verordening wordt wel overwogen dat illegale houtkap de biodiversiteit bedreigt. Daarmee kan verweerder dus gevolgd worden in zijn stelling dat de doelstelling van de Verordening aansluit bij de doelstelling van de Ffw. De rechtbank ziet in die gedeelde doelstelling echter geen rechtvaardiging voor het opnemen van bepalingen in het Besluit die verdergaan dan de bezit- en handelsbepalingen voor beschermde inheemse en uitheemse dier- en plantensoorten in de Ffw.

Het voorgaande betekent dat de verbodsbepalingen in het Besluit niet zijn gebaseerd op artikel 18 van de Ffw. Dat betekent weer dat de minister van Economische Zaken, en daarmee ook verweerder, niet op grond van artikel 112 van de Ffw bevoegd is tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van artikel 2 van het Besluit.

Verweerder heeft zich in zijn brief van 14 maart 2017 subsidiair op het standpunt gesteld dat de bevoegdheid om een bestuurlijke sanctie op te leggen ook rechtstreeks op de artikelen 10 en 19 van de Verordening kan worden gebaseerd.

Naar het oordeel van de rechtbank kan de bevoegdheid om handhavend op te treden inderdaad rechtstreeks worden ontleend aan de Verordening. Op grond van artikel 10, vijfde lid, van de Verordening kunnen de bevoegde autoriteiten een kennisgeving afgeven van door de marktdeelnemer te nemen corrigerende maatregelen indien er tekortkomingen zijn vastgesteld. Bovendien kunnen de lidstaten, afhankelijk van de ernst van de vastgestelde maatregelen, onmiddellijke maatregelen nemen. Uit de tekst van artikel 10, vijfde lid, van de Verordening blijkt dat de lidstaat zelf kan bepalen welke maatregelen moeten worden genomen. De in dat artikellid genoemde opsomming is immers niet limitatief. De oplegging van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom is naar het oordeel van de rechtbank aan te merken als een corrigerende maatregel als bedoeld in artikel 10, vijfde lid, van de Verordening. De rechtbank is van oordeel dat op basis van die bepaling handhavend kan worden opgetreden zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is.

Aangezien de bevoegdheidsattributie ontbreekt, is de rechtbank van oordeel dat de bevoegdheid moet worden geacht te zijn toebedeeld aan de meest gerede minister. In dit geval is dat de minister van Economische Zaken. De uitvoering van de Verordening ligt op grond van de taakverdeling tussen de minister en verweerder echter bij verweerder¹. Daarnaast heeft de minister de (inspecteur-generaal van de) NVWA op grond van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging EZ 2012 de bevoegdheid verleend om handhavend op te treden op het gebied van natuur en milieu. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de omstandigheid dat de NVWA ook in artikel 4 van het Besluit door de Minister is aangewezen als bevoegde autoriteit om handhavend op te treden.

Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder in redelijkheid heeft kunnen afzien van handhavend optreden.

Eiseres voert aan dat uit stukken van verweerder is gebleken dat een aantal van de genoemde bedrijven niet beschikt over het vereiste stelstel van zorgvuldigheidseisen dat is neergelegd in de Verordening. Eiseres meent dat verweerder met het primaire besluit geen genoegzaam handhavingsbesluit heeft genomen en dat evident relevante stukken, zoals processen-verbaal, gespreksverslagen, correspondentie en waarschuwingsbrieven, door verweerder niet zijn overgelegd. Uit de stukken van verweerder is wel gebleken dat Nailtra, Sneek, Felix Clercx, De Ru, Rodenhuis, Global Wood en Ultimate Wood handelden in strijd met de Verordening. De drie eerstgenoemde bedrijven zouden ook nu nog als marktdeelnemer optreden. Verweerder stelt volgens eiseres ten onrechte dat sprake zou zijn van gebreken met betrekking tot zorgvuldigheidseisen die kunnen worden hersteld. Volgens eiseres is geen sprake van gebreken die kunnen worden hersteld, omdat sprake is van een preventief systeem van zorgvuldigheidseisen, te weten een proactief verificatie- en bewustwordingssysteem waarbij vooraf risico’s worden uitgesloten en waarbij geen sprake hoeft te zijn van onomstotelijk bewijs van illegaliteit. Verweerder miskent dat de onderhavige wettelijke normen zijn gericht op het voorkomen van marktintroductie van partijen hout, waarvan niet vooraf is vastgesteld dat sprake zou zijn van een verwaarloosbaar risico. Nu kan dat niet meer worden aangetoond. De opstelling van de NVWA klemt te meer nu de drie eerstgenoemde bedrijven aantoonbaar doorgaan met de marktintroductie zonder zorgvuldigheidssysteem en ten aanzien van de andere vier bedrijven geen sprake is geweest van een werkelijke handhaving. Nu de Verordening dateert van 20 oktober 2010 en op 3 maart 2013 in werking is getreden, heeft verweerder ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat sprake is van nieuwe wetgeving. Volgens eiseres kan verweerder gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) niet volstaan met een verwijzing naar het door de NVWA vastgestelde handhavingsbeleid. Het beleid komt er in het algemeen op neer dat niet wordt overgegaan tot handhaving middels bestuursdwang en dwangsommen. Verweerder erkent daarmee dat de beginselplicht tot handhaving niet zal worden nageleefd. Tot slot merkt eiseres op dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft bevestigd dat er wel tot handhaving over zal worden gegaan wanneer bij herinspectie zou blijken dat de betreffende bedrijven het systeem van zorgvuldigheidseisen nog steeds niet zouden hebben geïmplementeerd. Ook is niet gebleken dat herinspectie inmiddels heeft plaatsgevonden.

Ten aanzien van Ultimate Wood heeft verweerder zich in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat dit bedrijf geen marktdeelnemer (meer) is.

Ten aanzien van de bedrijven Felix Clercx, Nailtra en Sneek blijkt uit het dossier dat verweerder heeft geconstateerd dat deze bedrijven niet voldeden aan het stelsel van zorgvuldigheidseisen dat is neergelegd in artikel 4 en 6 van de Verordening. Verweerder heeft aanleiding gezien om daarvoor schriftelijke waarschuwingen te verzenden. In deze waarschuwingen is vermeld dat de bedrijven binnen zes maanden een aantal corrigerende maatregelen moesten nemen en procedures moesten vaststellen om toegang te bieden tot informatie over de partijen hout en houtproducten die op de markt worden gebracht. Verder is daarin vermeld dat een bestuurs- en/of strafrechtelijk traject kon volgen, mocht blijken dat opnieuw niet aan de wettelijke voorschriften zou worden voldaan.

Ten aanzien van de bedrijven De Ru, Rodenhuis en Global Wood heeft verweerder na het primaire besluit alsnog een waarschuwing opgelegd. In bestreden besluit heeft verweerder zich echter op het standpunt gesteld dat de bedrijven gestopt zijn, geen sprake (meer) is van een overtreding en dat om die reden afgezien kon worden van handhavend optreden.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. In gevallen waarin het bestuursorgaan in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich echter in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat het bestuursorgaan slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom mag afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien².

De rechtbank stelt vast dat de NVWA “Specifiek interventiebeleid natuurwetgeving” (het interventiebeleid) heeft vastgesteld met als ingangsdatum 16 juli 2015. Volgens dit interventiebeleid kunnen inspecteurs bij geringe feiten een schriftelijke waarschuwing geven en wordt hierbij geen rapportage naar de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland opgemaakt. Een gering feit is een feit dat eenvoudig en snel kan worden hersteld en dat geen verband houdt met legaliteitsvraagstukken. Verder is in het interventiebeleid een indeling gemaakt in geringe overtredingen, overtredingen en ernstige overtredingen. In onderstaand schema is per type overtreding aangegeven welke interventies opgelegd worden.

Het interventiebeleid is naar het oordeel van de rechtbank niet redelijk. De rechtbank stelt vast dat volgens dit beleid de overtreding van de kernartikelen 4, tweede en derde lid en 5 van de Verordening altijd wordt aangemerkt als een gering feit en dat in alle gevallen bij eerste overtreding wordt volstaan met een schriftelijke waarschuwing. Naar het oordeel van de rechtbank valt niet in te zien waarom deze overtredingen zijn aan te merken als geringe feiten die eenvoudig en snel kunnen worden hersteld. Verweerder heeft verder in het beleid op geen enkele wijze voor wat betreft de sanctie gedifferentieerd naar de mate en ernst van de geconstateerde overtreding van artikel 4, tweede en derde lid en artikel 5 van de Verordening. Evenmin is gedifferentieerd met betrekking tot de termijn waarbinnen een herinspectie moet plaatsvinden. In het beleid wordt in alle gevallen volstaan met een lange termijn van zes maanden. Verder constateert de rechtbank dat in het beleid niet is vastgelegd waaruit het bestuursrechtelijk handelen dan wel de bestuursrechtelijke maatregelen van de NVWA zullen bestaan, zodat ook niet duidelijk is of verweerder in geval van een geconstateerde herhaalde overtreding daadwerkelijk handhavend zal optreden, en wat dit optreden zal inhouden. De rechtbank overweegt in dit verband dat in de preambule bij de Verordening onder punt 27 is overwogen dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat overtredingen van deze Verordening, onder andere door marktdeelnemers, handelaren en toezichthoudende organisaties, met doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende straffen worden bestraft. Daarvan is met dit beleid naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Gelet hierop past het naar het oordeel van de rechtbank niet om tegen een overtreding van artikel 4, tweede of derde lid, of artikel 5 van de Verordening op te treden met alleen een schriftelijk waarschuwing.

Verweerder heeft gesteld dat de Verordening nog niet zo lang in werking is getreden, dat de houtmarkt een trage markt is en dat de toezichthoudende organisaties pas later zijn goedgekeurd door de Europese Commissie. Om die redenen is volgens verweerder in redelijkheid in het interventiebeleid gekozen voor een stappenplan. De rechtbank stelt vast dat de Verordening dateert van 20 oktober 2010 en dat bij de vaststelling is bepaald dat marktdeelnemers en de bevoegde autoriteiten een redelijke termijn moeten krijgen om zich voor te bereiden om aan de eisen van de Verordening te voldoen. De Verordening en het Besluit zijn op 3 maart 2013 in werking getreden. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat marktdeelnemers en de bevoegde autoriteiten ruimschoots de gelegenheid hebben gehad om zich voor te bereiden op de eisen van de Verordening. Hierin kan dus geen reden gevonden worden om af te zien van handhavend optreden.

Daargelaten dat de rechtbank het interventiebeleid niet redelijk acht, overweegt de rechtbank dat verweerder zich niet aan dit beleid houdt, nu ter zitting is komen vast te staan dat de aangekondigde herinspecties niet of niet in alle gevallen binnen zes maanden hebben plaatsgevonden. Verweerder heeft zich daarmee niet aan zijn eigen interventiebeleid gehouden.

Gelet op het voorgaande heeft verweerder ten aanzien van de geconstateerde overtredingen door de bedrijven Nailtra, Sneek en Felix Clercx, niet onder verwijzing naar het interventiebeleid kunnen afzien van handhaving. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden tegen deze bedrijven had mogen afzien. Het bestreden besluit is op dit punt dan ook onvoldoende gemotiveerd.

Ten aanzien van de bedrijven De Ru, Rodenhuis en Global Wood heeft verweerder na het primaire besluit alsnog een waarschuwing opgelegd. In het bestreden besluit heeft verweerder zich echter op het standpunt gesteld dat de bedrijven gestopt zijn met het importeren van hout, waardoor geen sprake (meer) is van een overtreding en om die reden afgezien kon worden van handhavend optreden. Ten aanzien van deze bedrijven is de rechtbank net als ten aanzien van de eerder genoemde bedrijven van oordeel dat verweerder ten onrechte op grond van het beleid heeft afgezien van handhavend optreden en slechts een waarschuwing heeft opgelegd. Ook is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat de overtredingen door deze bedrijven inmiddels zijn beëindigd. Voor deze bedrijven zijn weliswaar wel enkele bijlagen bij de inspectierapporten overgelegd, maar geen stukken waaruit blijkt dat de overtredingen zijn beëindigd. Al om die reden is het bestreden besluit op dit punt onvoldoende gemotiveerd.

Ten aanzien van Ultimate Wood heeft verweerder zich al in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat dit bedrijf geen marktdeelnemer (meer) is. Het dossier bevat ter onderbouwing van dit standpunt slechts een inspectierapport van 11 juni 2014. Anders dan bij de andere bedrijven, zijn bij dit rapport in het geheel geen onderliggende stukken gevoegd, zoals kopieën van de facturen of de pakbonnen waarnaar in het rapport wordt verwezen. Het rapport is ook niet op ambtseed of ambtsbelofte opgesteld. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder met dit rapport, tegenover de betwisting van eiseres, onvoldoende heeft onderbouwd dat Ultimate Wood geen marktdeelnemer (meer) was en dat ten tijde van de controle geen sprake was van een overtreding van artikel 4, tweede of derde lid, of artikel 5, van de Verordening. Het bestreden besluit is op dit punt dan ook onvoldoende gemotiveerd.

11. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:4 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat eiseres ter zitting heeft verklaard daar geen prijs op te stellen. Verweerder zal daarom binnen zes weken een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een finale geschillenbeslechting wijst de rechtbank verweerder erop dat hij in dat nieuwe besluit concreet moet onderbouwen op basis van welke gegevens hij tot de conclusie is gekomen welke overtredingen al dan niet zijn geconstateerd en waarom al dan niet aanleiding bestaat voor handhavend optreden en op welke wijze dit zal plaatsvinden. Indien verweerder zich op het standpunt stelt dat de overtredingen inmiddels zijn beëindigd, zal hij ook dit standpunt moeten onderbouwen.

12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in verband met het het beroep tegen het bestreden besluit. Deze kosten worden op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op een bedrag van € 1.237,50,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het desgevraagd verstrekken van schriftelijke inlichtingen, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).